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田禾、吕艳滨主编:《法治的尺度》| 法学所60年学术精品选萃

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中国社会科学院法学研究所建所60周年 | 法学所60年学术精品选萃
田禾、吕艳滨主编:《法治的尺度》
社会科学文献出版社2018年11月版
 
内容简介
    为庆祝中国社会科学院法学研究所建所60周年,特出版“法学所60年精品选萃”丛书。丛书精选建所60年来法学所科研人员在各学科领域发表的很好论文,以法学所各研究室为单位各自汇编成册。为全面反映各研究室的状况,每册文集还组织精干力量单独撰写了“导论”,对该研究室的机构变迁、学科发展历程、对法治建设实践和法学学术研究的推动作用、选文理由等进行了梳理和说明。
 
    实证法学是法学研究发展得重要方向,法治国情调研时做好实证法学研究的基础,法治指数评估是推动法治实践得重要手段。近年来,中国社会科学院法学研究所坚持扎根中国法治实践,通过发布法治蓝皮书、开展法治国情调研和法治指数评估不断推动理论创新、方法创新和成果创新,吧法治蓝皮书打造成为记录中国法治进程得重要载体,形成了大量实证法学研究成果,为衡量中国法治进步提供了客观、可观得标尺。
 
    本书精选了中国社会科学院法学研究所法治国情调研室等科研部门开展实证法学研究的重要成果,分实证方法与理论创新、立法发展与人大建设、法治政府与政务公开、司法改革与解决执行难、司法公开与法院信息化、地方法治实践与基层社会治理六大板块,系统展示了近年来中国各领域法治建设的进展与成效,为各界了解中国法治发展的脉络提供了窗口。
 
主编简介
    田禾,江苏灌云人,1956年8月出生于四川成都,中国社会科学院国家法治指数研究中心主任,中国社会科学院法学研究所研究员、法治指数创新工程首席研究员。全国先进工作者,享受国务院特殊津贴专家。主要研究领域:刑事法治、司法制度、实证法学。
 
    吕艳滨,山东临清人,1976年7月出生,中国社会科学院国家法治指数研究中心副主任,中国社会科学院法学研究所研究员、法治国情调研室主任、法治指数创新工程执行研究员。主要研究领域:行政法、信息法、实证法学。
 
 
导 论
 
一 实证法学是法学研究发展的重要方向
 
    法学研究与国家法治实践的发展密不可分,法治实践为法学理论的发展提供经验与素材,法学理论指导和引领法治实践,法学研究应成为推动经济社会发展走向法治轨道的动力。
    中华人民共和国成立近70年,尤其是改革开放40年来,中国的法学研究取得了举世瞩目的成就,中国的法治建设也取得了前所未有的进步。然而,在充分肯定成绩和进步的同时,我们应当清醒地认识并正视法学研究中的不足和长期存在的“幼稚”。在很长一段时间内,我国包括法学在内的社会科学基本上还是像20世纪80年代一样对西方学术“狼吞虎咽”,不大讲分析和论证,甚至不懂什么是分析和论证,普遍以引证名家权威代替分析论证,以理论复述代替独立的研究。甚至一些法学研究中的所谓“创新” 和“填补空白”,基本上是西方法学、外国法治的翻新炒作。就像学者尖锐批评的那样,“那基本就是一个抄书的年代”。【1】实事求是地讲,我们不能否认这种研究范式在引进域外法学资源和法律资源,为我国法治建设引进整理理论资源方面的历史地位和发挥的作用。【2】然而,随着全面依法治国的不断深入,尤其是随着中国特色社会主义法律体系的形成,这种研究范式的缺陷便日益凸显。这在很大程度上导致中国法学“上不沾天,下不着地”,既不能为部门法提供全面的思想指导和法理支持,也难以为全面依法治国的积极推进提供理论指导,法学在日新月异的现实社会生活面前常常显得难堪而苍白无力。
    问题和方法是任何一项研究的两个基本元素。没有真问题便没有学术研究,没有适合一定问题的科学方法便没有好的学术研究。【3】造成许多法学研究“困境” 的原因也主要存在于问题和方法两个方面。
    一方面,法学研究缺乏对中国现实的深入关注。法治有其共同的规律,但它必须根植于一个国家的土壤之中,受其国情以及历史、文化、经济基础、上层建筑的影响,体现出各自的差异性。长期以来,我国的法学研究不能充分关注中国的现实法治问题、社会问题、民生问题,一些学者眼里只有英美法系、大陆法系,言必称西方法学,习惯于盯着其他国家的所谓法治经验、法学理论、法律思想,满足于对外国理论和制度的简单引介和直接照搬。这导致我们的某些法治理论、观点和建议脱离中国实际,不能解决中国的现实问题。也有人盲目认为中国在法治方面一无是处,既没有制度,也没有理论,更没有方法,他们经常拿英美一些微不足道的制度、理论、方法津津乐道。有的在理论推演和制度建构中,竟然满足于“某某国这么规定,所以中国也应当这么规定” 的逻辑,从而陷入了一种光怪陆离的“殖民地半殖民地风景”。【4】
    另一方面,研究方法落后。在研究方法上,过去我们关注较多的是演绎推理、抽象思维,甚至有的故弄玄虚、玩弄概念,把简单的问题复杂化,以显示理论的高深莫测。【5】经过几十年的发展和实践,这种研究方法和思维范式已经远远不够甚至有的已经过时了,以至于中国法学虽然总体上取得了巨大的成就,但由于方法的单薄与落后,与国外最先进、最发达、最前沿的法学研究阵营相比,还有巨大差距。而从中国的实践来看,这种研究范式又脱离中国实际,对在法治实践一线所产生的创新观点和鲜活经验视而不见,其结果是既无法与国外学者进行同一量级的对话,又不能为中国的法治实践提供有参考价值的对策建议。
    “困境” 出在问题和方法上,走出这一“困境”,当然也要从这两方面入手。就目前而言,开展实证法学研究是一条可行的途径。早在100多年前,美国最高法院大法官霍姆斯即断言: “法的生命不是逻辑,而是经验。” 他预测: “对于法律的理性研究而言,现在的主流是对法律进行‘白纸黑字’ 的解读,但将来必定属于那些精通统计学和经济学的人。”【6】目前,对自然科学以及社会科学中的许多学科(如经济学、社会学、政治学) 来说,实证分析作为一种研究范式的存在价值早已不成问题,但在中国,法学研究尚未全面引入实证分析。【7】实证研究主张研究真实的世界,有别于由语词构成的概念世界或由信条构成的理论世界。实证研究用可经验感受和验证的方式,有别于概念界定和演绎的方法,运用特定研究所必备的多学科知识,努力追求功能性和因果性,理解社会中的各种法律现象,进而有助于人们审慎但有效地改造世界。【8】
党的十九大指出中国特色社会主义进入新时代,新时代全面推进依法治国的一个重大战略特征,是坚持中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系、法治文化“四位一体” 和“四个自信”,【9】这就要求我们扎根中国法治实践,立足社会科学研究最前沿,大胆推进法学理论创新、方法创新和成果创新。我们提倡的实证法学,是基于中国的法治实践,采取对立法、执法、司法、守法等法治研究对象大量的观察、实验、调查和统计等方法,科学获取第一手客观真实的材料,从个别到一般、从特殊到普遍,总结归纳出法治和法律现象的本质属性与发展规律,发现可能存在的风险、问题和不足,并作出前瞻性的分析预测,提出现实性的对策建议的研究方法和研究范式。【10】实证法学不仅是一种科研方法,更是一种治学态度。【11】它是“中国问题” 与“世界方法” 的结合,对于改进我国的法学研究,推动中国法治实践,具有重要价值,在这个意义上,我们可以说“实证强则法学强,法学强则法治强,法治强则国家强”。【12】
    实证法学研究,必须坚持实践性特征。法学是来自实践、服务实践并在实践中不断发展的科学理论,本质上属于实践应用之学、经世济民之学。实证法学的问题意识必须是实践导向的,而不是玄思导向的。一个针尖上能站几个天使,不是实践者、行动者的问题意识。【13】实证法学研究必须具有鲜明的“问题意识”,即聚焦“中国问题中心主义”,在中国的法治实践中寻找和认定困扰当今中国人生活和中国社会发展的重大难题,在中国场景中寻找出真正的中国问题。【14】实证法学研究的根本目标是发现中国自身的法治问题,解决自身的法治问题,以解决中国的法治问题为出发点和归宿。【15】具体而言,就是要倡导法学理论的应用和操作研究,倡导法律实施效果的测量,倡导法律经验的归纳,不仅要深入研究法治和法律的基本概念、原则、范畴、价值、方法、理念、功能、法律关系、法律行为等法学基本问题,构建系统的中国法学学科体系,而且要深入研究如何把“纸面上的法”、“条文中的法” 切实变为“生活中的法”、“行动中的法”等法治问题。
    实证法学研究,必须坚持创新性特征。实证法学研究具有其他研究方式所不具有的独特价值,具有规模性、客观性、科学性以及“技术中立性”,【16】它往往能够发现现实生活中具有普遍性的法律现象,能够揭示实践中普遍运行的法律规律,而且是用有说服力的数据对之加以证明,便因此凸显了其不同于法解释学(法教义学) 和社科法学的独特价值: 它更有可能发现和解释法解释学与社科法学所不能发现和解释的问题与现象,提出二者不能有力证明的命题,得出能够证伪的结论,进而设计出更具操作意义的改革措施。【17】坚持实证法学研究的创新性: 一是要超越“言必称西方”的西方法治中心主义,汲取中华传统法律文化精华,借鉴世界法律科学的有益成果,走出一条以中为本、中西结合的实证法学发展之路,构建中国特色实证法学体系; 二是要加强与法学各学科、与其他社会学科的合作交流,推进适度综合的交叉研究,探索运用统计学、社会学等跨学科知识推进实证研究,并综合运用法教义学、社科法学的方法,深度、综合地阐释法律现象,不断提出、发现有生命力的命题; 三是要关注大数据和“互联网+ ” 带来的“实证革命”,不仅要重视观点、思想的创新,还要重视研究方法和技术手段的创新,用新方法、新技术、新手段推进实证法学研究的“革命”,实现实证研究样本的海量收集、迅捷处理、精细化和精准化。
 
二 法治国情调研是做好实证法学研究的基础
 
    “没有调查,没有发言权。”【18】重视调查研究是中国共产党的优良传统,在新的历史条件下“调查研究” 被赋予了新的内涵和使命。国情是研究中国问题必须考虑的主要因素。制度的建设离不开文化、民情与民族性格。【19】中国的法治发展离不开产生它与推动它的具体环境,研究中国问题应当以中国的文化与国情作为基础,研究中国的法治发展也必须关注中国的法治国情。法治国情调研是实证法学研究领域的具体体现,侧重于法学研究方法的观念转型,深入基层来获取法学研究所需要的第一手材料。开展法治国情调研是弘扬理论联系实际优良学风的重要载体,是培养科研人员尤其是青年人才的重要途径,是产出优秀科研成果的重要源泉。深入开展法治国情调研,正在深刻影响和推动法学研究人员转变学风、文风,创新研究方法。深入开展法治国情调研,推动实证法学研究,是未来中国法学适应中国经济社会发展和民主法治建设的必然要求,是中国法学研究深刻转型、走向辉煌的必由之路。
    中国社会科学院法学研究所有着重视调查研究的优良传统,坚持理论联系实际,扎根中国法治实践开展实证法学研究,关注中国法治发展进程,服务中国法治建设顶层决策,在很大程度上直接推动了中国的法学繁荣、法律发展和法治进程。从2003年起,法学研究所连续发布法治蓝皮书,以年度性《中国法治发展报告》的形式记录中国法治发展历程,总结中国法治发展取得的成就与存在的问题,并对其发展趋势进行预测和展望。2006年,法学研究所成立法治蓝皮书工作室,负责法治蓝皮书的编创工作。2006年以来,法学研究所连续组织所内外专家展开广泛的法治国情调研,并以法治蓝皮书为载体发布年度性法治国情调研报告,从定性和定量两个维度、从宏观到微观两个层面对中国的法治建设进行全景扫描。法治国情调研采用实地调查、座谈访谈等方式全面地了解中国国情,深入地解读中国道路,有力地发出中国声音,从而形成持之有故、言之成理的调研报告,积极地为中国改革发展建言献策。2008年,法学研究所成立法治国情调研室,职能定位是在理论联系实际的基础上,对法学理论和法治实践问题进行实证调研和量化分析。法治国情调研室是法学所满足国家法治建设的需要和顺应法学研究发展的趋势,打破原有的部门法学科限制按照研究方法成立的新型研究机构。
    法治国情调研室成立以来,抓住热点、重点、难点问题,如公职人员廉洁从政法律制度、行政审批制度改革、电视广告监管法律制度、个人信息保护法律制度等,开展法治国情调研活动。在法治国情调研活动中,项目组除了采用传统的文献分析、案例分析、座谈访问等方法外,还根据调研内容和目的,科学灵活地采用问卷调查、实地考察、随机抽样等方法,获取了大量的一手数据和素材。在公职人员廉洁从政法律制度调研中,项目组利用两年时间,在北京、江苏、浙江、广东等23个省(直辖市) 对公职人员和公众开展了廉洁从政的问卷调查,其中共向公职人员发放问卷1617份,回收有效问卷1464份; 共向社会公众发放问卷1555份,回收有效问卷1505 份。经过对问卷数据的系统梳理和科学分析,调研显示,国家的相关实践对提高人们的认识、预防腐败起到了一定的作用,但与当前反腐败的需要相比,仍有一定差距,推进财产监督还需整体有序,财产监督的范围还有待进一步扩大。对公职人员实施有效的财产监督必然要不断扩大财产公开的对象,扩展各种公开渠道。公职人员财产监督制度应采取由点到面的方式逐步推进。【20】在公职人员亲属营利性行为规制方面,调研发现,公职人员亲属违规营利性行为是规范公职人员行为中最为复杂、最难监管的一种行为,应当完善规范公职人员亲属行为的法律体系,建立健全公职人员亲属行为监管机制,公开公职人员亲属涉权力的相关信息,建立公职人员及亲属财产公开机制,严惩违法违规的公职人员及亲属,加强对公职人员及亲属的教育。【21】
    法学研究所及其法治国情调研室不断加强与党政机关的长期合作,改进调研效果并提升影响力,先后与广东省依法治省领导小组办公室、四川省依法治省领导小组办公室、浙江省高级人民法院、贵州省人民政府办公厅、浙江省宁波市中级人民法院、广东省珠海市司法局、广东省中山市人大常委会、重庆市黔江区政府法制办公室、江苏省江阴市委政法委、浙江省杭州市余杭区司法局等全国10余个省市的地方党委、人大、政府、法院等机关合作,开展了大量的国情调研活动,并建立了20多个法治国情调研基地,每年坚持开展法治国情调研数百人次,形成了丰硕的调研成果。2015年,项目组对浙江省杭州市余杭区大数据推进基层治理法治化情况进行了调研。调研报告显示,基层法治建设是法治中国的基础环节,当今基层普遍面临着有限政府与转型社会、小基层与大负担、碎片化与一体化的紧张关系问题。作为全国法治“试验田” 的余杭区面对困境,遵循顶层设计,通过智能决策办公系统、民生社会服务系统和智慧城市管理系统等创新举措,将“大数据” 和“互联网+ ” 的应用成果深度融入基层治理,全面整合政府各部门的资源,多点共享相关的数据和信息,政府基层治理逐渐从条块分割的闭合回路走向协同合作的开放回路。余杭实践表明,新技术与法治创新的结合,不仅有助于纾解基层治理难题,还可倒逼基层法治转型、推动治理结构扁平化,走出一条高科技、接地气、尊民意的基层法治新路径。【22】2017年,项目组对广东省珠海市社会治理创新和平安社会建设实践进行了调研。调研报告显示,社会治理和平安建设的重点和难点在基层,活力和动力也在基层。近年来,珠海市着力完善平安建设体制机制,推动平安建设精细化管理,扩大平安建设社会参与,筑牢平安建设工作根基,加强立体化社会治安防控体系建设,在做好社会治理和平安建设常规工作的同时,开展了具有本地特色的积极探索和创新。加强和创新基层治理,推进平安中国建设,有赖中央的统筹顶层设计和整体制度安排,应在总结地方实践经验的基础上,不断完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,全面提升平安建设的社会化、法治化、智能化、专业化水平,打造共建共治共享的社会治理格局。【23】
 
三 法治指数评估是推动法治实践的重要手段
 
    实证法学研究本质上是一种以数据分析为中心的经验性法学研究。【24】量化研究是实证法学研究最为重要的方法之一,而法治指数是法治量化研究的重要组成部分。【25】 法治指数能够实现对不同社会体制和文化的比较,为改造权力结构提供更清晰的蓝图,以及使法治建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。【26】随着实证研究方法不断被引入法学研究领域以及不同学科交叉影响日益深化,法治建设状况的量化评估迈出了实践性的步伐。近年来,我国不少地方人民代表大会、法院、检察院开展量化绩效考核,地方政府也纷纷以法治评估为契机推进区域治理法治化。法治评估指通过建立法治指标及其他实证方法对国家、地区抑或是社会的法治状况进行评价的系统工程。法治评估的关键在于提取与公认的、确定的法治概念相对应的法治指标。法治评估因其科学性和概观性逐渐得到学术界和实务部门的认可与适用,国内学者大多对法治评估持肯定态度。【27】法治评估实际上是一种法治的推进机制,也是一种制度创新。法治评估为法治建设确立目标,同时又是一种法治建设的倒逼机制和一种公众参与机制。【28】
    然而,不可否认,我国目前的法治指数评估普遍存在一些问题: 首先,国内法治指数内部评价居多,或是公权力机关自评或内部评价与外部主观评价相结合,容易陷入表扬与自我表扬,或是避重就轻,其缺陷不言而喻; 其次,国内法治指数指标体系科学性还很不足,有的将客观数据直接转化为法治数据,且不能量化; 再次,国内的法治指数也存在西方法治指数类似的方法问题,将公众对法治的主观满意度,而非制度运行的客观状况放在重要的位置; 最后,国内的许多法治指数的指标设计和赋值权重具有任意性和主观性,缺乏可操作性。【29】要有效解决上述问题,必须创新法治指数研究方法,在强化研究中立的思维的前提下,突出评估的学术和人文关怀,防止被技术理性和工具理性所支配: 一是在评估指标的设置上,应兼顾全面性和重点内容,既立足现有制度规范又有适度前瞻; 二是兼顾评估指标的连续性与灵活性; 三是找到真正有关联的数据和事件,以对制度执行、政策落实情况作出准确的判断; 四是兼顾地方性与普适性;五是评估指标的设置与修订应兼顾公众意志、公众需求的主观性与法治自身规律的客观性; 六是评估指标和评估结果并不是密闭于系统内部孤芳自赏的,而应向社会各界开放; 七是要避免评估的“材料审”。【30】
    2007年4月5日,国务院常务会议通过《政府信息公开条例》,条例自2008年5月1日起施行。2009年,在《政府信息公开条例》施行一周年之际,法学研究所组织所内外专家自主研发“中国政府透明度指数指标体系”,对《政府信息公开条例》实施首年的政府信息公开工作开展了全面评估,于2010年2月通过法治蓝皮书发布《中国地方政府透明度年度报告》,连续9年发布《中国政府透明度指数报告》( 《中国政府透明度年度报告》),对《政府信息公开条例》实施10年来我国政府信息工作和透明政府建设进行了跟踪评估,评估对象涵盖国务院部门、31家省级政府、49家原较大的市政府和100家试点县级政府。【31】中国政府透明度指数评估开创了研究机构站在第三方角度评价政府工作的先河,引起了广泛的社会关注,得到专家学者和社会公众的高度肯定,也得到了政府机关的认可。2014年至2016年,受国务院办公厅委托,法学研究所连续3年承担全国政务公开工作评估项目,评估对象涉及54家国务院部门、31家省级政府。2015年、2016年和2017年,3年项目均顺利完成,评估报告、评估排名、各评估对象问题清单通过国务院办公厅下发给国务院部门、省级政府。据国务院办公厅反馈,评估报告下发后,评估指出的问题和提出的建议得到国务院各部门和各省级政府的高度重视,有效推动了政府信息与政务公开工作的开展。此外,2015年以来,法学研究所还接受民政部等国务院部门,北京市、广东省、贵州省等省级政府,北京市西城区、朝阳区等区县政府委托,开展相关领域和区域的政务公开专项评估,制定有针对性的评估指标体系并开展实地调研,推动了阳光政府建设。
    2011年,在中国政府透明度指数的基础上,法学研究所研发了“中国司法透明度指数指标体系”,自主开展了中国司法透明度指数评估,于2012年3月通过法治蓝皮书对外发布《中国司法透明度年度报告》,连续7 年发布《中国司法透明度指数报告》,对最高人民法院、31家高级人民法院、49家原较大的市中级人民法院的司法公开工作进行了跟踪评估。【32】《中国司法透明度指数报告》的发布,在法院系统引起了巨大轰动,报告和相关报道引起最高人民法院的高度重视。2013年以来,在最高人民法院的直接推动下,司法公开取得重大进展,在国内外产生广泛影响。如今,司法公开被称为司法工作的“牛鼻子工程” 受到前所未有的重视,产生了广泛的社会影响。2017年,受最高人民法院审判管理办公室委托,法学研究所启动了对全国法院裁判文书、审判流程、庭审活动公开工作的第三方评估。2013年至2015年,受浙江省高级人民法院委托,法学研究所连续3年组织开展了浙江法院阳光司法指数评估。此外,2014年、2015年,受北京市高级人民法院委托,法学研究所组织开展了北京法院阳光司法指数评估;2015年,受重庆市渝北区人民法院委托,法学研究所对其开展阳光司法指数评估,并将其列入浙江基层人民法院中,查找问题与不足;2016年,受广西壮族自治区高级人民法院委托,法学研究所组织开展了广西法院阳光司法指数评估;2017年,受浙江省宁波市中级人民法院委托,法学研究所组织开展了宁波法院阳光司法指数评估。
2012年,法学研究所组织研发了“中国检务透明度指数指标体系”,并自主展开了评估,于2013年起连续6年发布《中国检务透明度指数报告》,对最高人民检察院、31家省级人民检察院和49家原较大的市人民检察院的检务公开工作进行了跟踪评估。《中国检务透明度指数报告》连续得到最高人民检察院的高度关注和重视,最高人民检察院案件管理办公室多次来法学研究所或邀请法学研究所团队赴最高人民检察院就检务公开工作开展调研和培训,推动了检务公开工作取得实质性进展。此外,2013年,法学研究所组织研发了“中国海事司法透明度指数指标体系”,于2014年起连续5年对外发布《中国海事司法透明度指数报告》; 2017年,法学研究所组织研发了“中国警务透明度指数指标体系”,于2018年首次发布《中国警务透明度指数报告》。【33】
 
四 智库报告是实证法学研究成果的重要载体
 
    智库建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。近年来,新型智库作为思想库和智囊团的战略地位与作用日益凸显。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,提出中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是国家软实力的重要组成部分。上述决定为建设中国特色新型智库指明了根本方向,提出了总体要求。中国需要提升中国智库和国际对话的能力,并能够把中国的行动转化成科学语言和外交语言,通过学者宣讲出去,这样就会取得更好的效果,也会提升中国的软实力。中国的智库还应加强对当前时代和中国定位的研究,为国家提出更多的战略选择。【34】中国目前的实证研究的根本任务是通过有效的学术竞争来改变学术风气,逐渐形成扎根于中国却又能同国际相连的传统。【35】实证法学研究有助于更有效解决过去30多年中国知识界有效供给不足的困境,将为中国特色新型法学智库建设提供力量和支持。
智库报告是法学研究所与中国社会科学出版社合作推出的一种新型成果形式,是展示法治指数评估与法治国情调研等实证法学研究成果的重要形式,它将法学理论和法治实践相结合,兼具学术论文与咨询报告的特征,不仅拥有深厚的理论支撑,还能针对现实问题。2015年3月,法学研究所法治国情调研室、法治指数创新工程项目组通过中国社会科学出版社出版《中国高等教育透明度指数报告(2014)》,这也是中国社会科学出版社推出的第一部智库报告。
    2015年,法学研究所受委托对《深圳市中级人民法院关于基本解决执行难问题的实施标准》的科学性、可行性以及深圳市中级人民法院的执行工作成效进行了第三方评估。评估报告显示,深圳市科学界定了执行难范畴、建立了执行行业标准、完善了执行管理制度体系、强化了执行时审查监督,在权利保障、执行强度、规范廉洁等方面取得了良好的实施效果,并应在执行惩戒措施、精细化管理、终本结案机制等方面加以完善。报告认为,深圳经验对全国执行工作有一定的借鉴意义。报告建议,就全国层面而言,解决执行难,加强顶层设计,需要进一步理顺体制、确立标准、推动立法、加强信息化、完善联动机制。【36】报告发布后,在全国引起了强烈反响,为全国法院基本解决执行难问题提供了可资借鉴的样本。2016年3月,最高人民法院院长周强在十二届全国人大三次会议上所作的《最高人民法院工作报告》提出: “要用两到三年时间,基本解决执行难问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱。” 2016年5月,最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题” 的工作纲要》,委托法学研究所作为第三方评估机构研究制定基本解决执行难的评价体系,对全国法院基本解决执行难的效果进行跟踪评估,自此掀起了全国四级人民法院轰轰烈烈的“基本解决执行难” 行动。
    2015年,受最高人民法院委托,法学研究所对全国法院信息化进展、成效及应用进行了第三方评估,这在全国尚属首次。2016年3月,法学研究所推出相关智库报告。报告显示,以互联互通为主要特征的人民法院信息化2.0版已基本建成,信息化在服务人民群众、提升审判质效、强化司法执行、推动司法公开、助力司法改革、推进大数据应用等方面取得显著成效。报告建议,构建法院信息化3.0版,应从观念认识、顶层设计、业务融合、能力提升、队伍建设等方面加以推进,更好地服务人民群众、服务审判执行、服务司法管理。【37】报告推出后,被翻译为英文、俄文出版,在最高人民法院院长出访时多次被作为礼物赠送外宾。报告推动了人民法院信息化3.0版建设,信息化建设和司法改革一道被提升为人民司法事业发展的车之两轮、鸟之两翼,中国法院信息化建设取得了前所未有的成绩。为检验人民法院信息化3.0版建设成就,2016年,受山东省高级人民法院委托,法学研究所以山东三级人民法院为样本,对法院信息化3.0版建设应用成效进行了评估,并推出智库报告。报告认为,培养互联网思维是法院信息化建设的前提,业务与技术融合是法院信息化建设的关键,必须着力破解信息化建设“两张皮”、重建设而轻应用的问题,让信息化服务司法各方群体真正落地,实现便利当事人权利行使、成为审判智能化助手、助理破解“执行难” 问题、促进司法管理精细化诸多功能。【38】
    为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《四川省依法治省纲要》等文件的要求,受四川省依法治省领导小组办公室委托,法学研究所对四川省21个市(州) 依法治省工作的落实情况、法治建设的推动情况进行了评估,并推出智库报告。这是首次对特定地方的依法治理情况进行全面评估,也是对我国近年来地方法治建设的一次重要评估分析,具有里程碑式的意义。本次评估从依法执政、人大制度、法治政府、司法建设、社会法治、法治保障几个方面详细分析了四川省各市(州) 的依法治理情况,总结了有益的经验,指出了在推进法治工作中面临的困难,并提出了今后发展的建议。评估认为,推进地方法治建设,必须狠抓关键少数,围绕领导干部建立起从法律学习,到决策过程的规范化,再到决策的事后责任追究与监督、考法考核,建立起全方位、全流程的制度。必须重视社会法治建设,抓好依法治理,强化底线思维,确保社会大局和谐稳定,注重以法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题,不断提升治理体系和治理能力现代化水平。【39】
田 禾 吕艳滨 王小梅
 
 
注释:
【1】苏力:《问题意识:什么问题以及谁的问题?》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第1期,第11页。
【2】陈甦:《体系前研究到体系后研究的范式转型》,《法学研究》2011年第5期,第11页。
【3】白建军:《少一点“我认为”, 多一点“我发现”》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2008年第1期,第33页。
【4】参见蔡枢衡《中国法理自觉的发展》,清华大学出版社,2005,第28页。
【5】李林:《法治国情调研丛书·序》,载吕艳滨《透明政府: 理念、方法与路径》, 社会科学文献出版社,2015,第3页。
【6】Oliver Wendell Holmes, “The Path of the Law,” Harvard Law Review, Vol� 110,1997:1001.
【7】白建军:《论法律实证分析》,《中国法学》2000年第4期,第29页。
【8】苏力:《好的研究与实证研究》,《法学》2013年第4期,第16页。
【9】李林、莫纪宏:《新时代中国特色社会主义法治理论的创新与发展》,《暨南学报》(哲学社会科学版)2017年第12期,第6页。
【10】李林:《共建中国的实证法学》,载田禾、吕艳滨主编《实证法学研究》第1期,社会科学文献出版社,2017,第8页。
【11】陈甦:《实证法学:一种科研方法、一种治学态度》,载田禾、吕艳滨主编《实证法学研究》第1期,社会科学文献出版社,2017,第5页。
【12】李林:《共建中国的实证法学》(修订版),http:// www� iolaw� org� cn/ showArticle� aspx?id =5367, 最后访问日期:2018年6月19日。
【13】苏力:《问题意识:什么问题以及谁的问题?》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第1期,第17页。
【14】陈甦:《体系前研究到体系后研究的范式转型》,《法学研究》2011年第5期,第15页。
【15】程金华:《当代中国的法律实证研究》,《中国法学》2015年第6期,第77页。
【16】左卫民:《一场新的范式革命?——解读中国法律实证研究》, 《清华法学》2017年第3期,第77页。
【17】左卫民:《法学实证研究的价值与未来发展》,《法学研究》
2013年第6期,第13页。
【18】毛泽东:《反对本本主义》,载《毛泽东选集》第1卷,人民出版社,1991, 第109页。
【19】田禾:《公职人员禁止行为研究》, 社会科学文献出版社,2013, 第3-10页。
【20】田禾、吕艳滨: 《破解反腐难题应加快公职人员财产监督制度建设》,《中国党政干部论坛》2013年第2期, 第27、28页。
【21】田禾、吕艳滨: 《论公职人员亲属营利性行为的法律规制》, 《马克思主义研究》2014年第2期,第136、137页。
【22】冉昊:《余杭区“大数据” 推进基层治理法治化调研报告》, 载李林、田禾主编《法治蓝皮书: 中国法治发展报告NO.14(2016)》, 社会科学文献出版社,2016,第336页
【23】田禾、田纯才:《社会治理视野下的基层平安建设——以珠海市平安社会建设实践为例》,载李林、田禾主编《法治蓝皮书:中国法治发展报告NO.16(2018)》, 社会科学文献出版社,2018,第365页。
【24】左卫民: 《一场新的范式革命?——解读中国法律实证研究》, 《清华法学》2017年第3期,第46页。
【25】田禾:《量化研究: 衡量法治的尺度》,《中国应用法学》2017年第1期,第113页。
【26】季卫东:《以法治指数为鉴》,载《秩序与混沌的临界》,法律出版社,2008,第56页。
【27】张德淼:《法治评估的实践反思与理论建构——以中国法治评估指标体系的本土化建设为进路》,《法学评论》2016年第1期,第128页。
【28】钱弘道:《中国法治评估的兴起和未来走向》,《中国法律评论》2017年第4期,第55页。
【29】田禾:《法治指数及其研究方法》,《中国社会科学院研究生院学报》2015年第3期,第53页。
【30】田禾:《量化研究:衡量法治的尺度》,《中国应用法学》2017年第1期,第120、121页。
【31】相关情况可参见吕艳滨《政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析》,《清华法学》2014年第3期; 亦可参见吕艳滨、田禾《中国政府透明度(2009~2016)》,社会科学文献出版社,2017。
【32】相关情况可参见王小梅、栗燕杰、张文广《中国司法透明度(2011~ 2016)》, 社会科学文献出版社,2017。
【33】参见王小梅《中国警务透明度指数报告(2017)——以公安机关网站信息公开为视角》,载李林、田禾主编《法治蓝皮书:中国法治发展报告NO.16(2018)》, 社会科学文献出版社,2018。
【34】黄平:《中国智库建设应以“小而精”代替“大而全”》,《国际展望》2010年第5期,第23页。
【35】苏力:《好的研究与实证研究》,《法学》2013年第4期,第19页。
【36】参见中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会联合课题组《基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本》,中国社会科学出版社,2016。
【37】参见中国社会科学院法学研究所国家法治指数研究中心、中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组《中国法院信息化第三方评估报告》,中国社会科学出版社,2016。
【38】参见中国社会科学院国家法治指数研究中心、中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组《人民法院信息化3.0版建设应用评估报告——以山东法院为视角》, 中国社会科学出版社,2017。
【39】参见中国社会科学院国家法治指数研究中心、中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组《四川省依法治省第三方评估报告(2016)》, 中国社会科学出版社,2017。
 
 
【目  录】
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【后  记】
 
    2018年是中国社会科学院法学研究所建所60周年,六十一甲子,法学研究所推动并见证了中国法治的发展和进步。2018年也是法治国情调查研究室(法治国情调研室)成立十周年,十年间,研究室从无到有、经小到大、由弱到强,同样推动并见证了十年间中国法治的突飞猛进。
 
    为什么要在传统上以学科划分研究室的范式下成立一个以国情调查为名、以实证方法为中心的研究室?恐怕在很多人心中长期打着这么一个问号,甚至一度有人见面就会问:“你们天天就搞调研啊?”应该说,成立法治国情调研室是时任所领导基于对中国法治发展走向和法学研究创新的前瞻性认识而作出的大胆尝试。中华人民共和国成立以来,尤其是改革开放以来,中国的法治发展从一片空白到大量移植引介境外的制度、理论,短时期内弥补了很多领域的法制空白和理论缺失,但接下来的问题就是,引入的制度运行如何、是否符合中国的实际、中国究竟需要什么样的法律制度以及中国的法学研究如何从言必称欧美转向真正地关注中国现象与中国问题、中国的法治发展又究竟需要怎么样的法学理论。而长期以来,某些领域的制度建设似乎陷入了“因为美日如此,所以中国自当如此”,某些领域的理论研究似乎陷入了“因为美日如此,因为张三李四如是说,故而中国理应这样”的逻辑怪圈。而一提及中国的法治发展,一些人士似乎更多地激发出与“外国的月亮格外圆”同构的想法与说法。一些研究者似乎已经习惯了凭着感觉说话,评头论足、指手画脚,但对于社会实践缺少深入的研究和分析。那些奋斗在最一线、最基层的管理者则越来越觉得研究者的言论不接地气、不解渴。法学研究者与法治实践者之间的隔膜越来越大,甚至有了法学研究者究竟能为法治实践贡献什么的疑问。与国外的法学学科出现明显的融合和交叉趋势大相径庭的是昌几何时,中国的法学学科划分越来越细,不同学科之间画地为牢、固守阵地,大有老死不相往来之势,脱离了法学相关学科乃至非法学学科的有力支持,对很多法律问题的研究难以深入,法学研究的进路越来越狭窄。面对快速发展的中国社会,中国的法治发展和法学研究急需更多地关注中国的实践,充分了解中国法治发展成效和存在的问题,急需打破学科界限,借助更广阔的社会科学乃至自然科学的理论和方法来武装自己。正是在这样的背景下,法治国情调研室应运而生了。
 
    成立伊始,研究室可以说一穷二白,研究力量东拼西凑,研究项目屈指可数,研究经费捉襟见肘。最初的定位只是利用2006年开始的国情调研活动,利用文献分析、实地访谈、问卷调查等方法,开展专题研究。调研活动召集了法学研究所的所内外部分研究人员,在数年间走遍了大江南北,走进了基层政府、农村厂矿,与基层干部、工人农民攀谈聊天,在珠三角、长三角地区感叹着各地迸发的经济活力,在大西南、大西北唏嘘着当地为解决温饱、维护稳定而付出的努力——所有人都体会到了实践的不易和基层的艰辛,对于自己所生活的这片土地增添了由衷的热爱、对自己研究工作的责任与使命平添了更多的自信和骄傲。
 
    研究室的发展在十年间至少经历了两次大的转型。第一次转型恐怕可以从发布个人信息保护现状调研报告算起。报告采用实证方法特别是问卷调查的方法,在调研方法上小试牛刀。那时,项目组大部分成员对于如何设计问卷两眼一抹黑,为了做好问卷调查,我们请来了社会学的专家,学习怎样使用变量、怎样规划问题、怎样分发和回收问卷、怎样进行统计分析。经过近一年的反复磨合,当一包包的问卷回收回来,录入计算机,输出统计结果的那一刻,我们的心里美滋滋的。报告通过法治蓝皮书发布后,引起了不小的关注。这让大家意识到作一手研究的重大意义和巨大效应。此后,研究室通过问卷调查分析了公职人员行为规范的有关问题,研究了学术评价的利弊,总结了企业承担社会责任的有关情况,等等。研究室成员通过一秒一秒统计全国卫星电视台播放电视广告的情况,分析了电视广告监管的问题;通过一个一个比对商品价格统计了政府采购成交价格,分析了政府采购实施状况……
 
    第二次转型则要算发布政府透明度评估报告了。像《政府信息公开条例》这样对于中国法治发展举足轻重的制度实施后,相关制度执行得怎么样,日常只能看到一些具体的个案,但各级政府的问题究竟是什么,谁也说不清楚。那么,如何反映实施状况呢?我们用了近一年的时间,遵循着依法评估、客观评估、反映现状、引导发展等原则,设计了一套指标体系,对43个当时有地方立法权的较大的市进行了评估。所内外多名学者无关资历、不分老少,冒着数九严寒、顶着鹅毛大雪,挤在简陋的办公室,一个网站一个网站去查询和采集评估数据。最终,这份报告引起了巨大反响,“半数以上地方政府信息公开不及格”,媒体的“标题党”手法让它一下子吸引了各界的关注。此后,政府透明度评估的对象扩展到了国务院部门、省级政府、县级政府。而评估项目也扩展到司法透明度、检务透明度、人大透明度、警务透明度。评估法治从透明度开始!2013年开始,受浙江省高级人民法院委托,我们首次启动了阳光司法指数评估,深度介入法院审判执行的办案过程之中。2014年至2016年,受国务院办公厅政务公开与政府信息公开办公室委托,对全国政务公开工作开展第三方评估。在评估过程中,研究室及时作出了开展法治指数评估的规划,希望用中立科学的评估反映法治发展成效、找准法治建设面临的问题,为法治发展决策提供理论支持。目前,系统的法治指数评估已经在四川省全面铺开多年,每年系统分析省内各市(州)的法治建设得失,还受前海蛇口自贸片区委托,开展了前海法治指数评估,助力前海法治示范区建设。一些专项法治评估也极具影响力,如接受最高人民法院委托开展的基本解决执行难第三方评估、司法公开第三方评估、法院信息化第三方评估等。
 
    法治国情调研、法治评估都是十分辛苦的。调研和评估自然要跋山涉水、东奔西跑,一年一半以上的时间在调研,调研过程中因为交通不畅等堵在路上的情况也十分常见。2008年在贵州凝冻灾害前,我们从镇远县驱车到遵义市三四小时的路途就走了足足10个小时,所有人都饥肠辘辘,寻个方便的地方都十分困难。调研和评估自然要面对各种不同的人群,有的性情开朗,见面就与你聊得不亦乐乎;有的扭扭捏捏,你得反复开导打消其顾虑;有的语言不通,你得请个“翻译”;有的话语体系不同,你问“村里有无纠纷”,他答“没有”,只有当你问“村里人常打架吗”,他才痛快地说“经常打”,于是就要在不同话语体系之间进行转换。调研和评估还要和各种数字、材料打交道,得会做算术题,还要脑袋清楚,千万别把不该相加的加在一起,否则就会出大问题、闹大笑话,还得会看材料,从中挤出水分,找出关键问题好再刨根问底。调研和评估还要面对一个极其枯燥且漫长的过程,相比于翻翻资料写个论文,调研报告和评估报告必须经历一个很长的数据采集和分析过程,简单重复、耗时耗力,所以必须耐得住寂寞。
有人说,调研和评估不属于学术、不算作学问。事实上,调研提纲的设定、评估指标的设置,都不可能平白无故拍脑袋拍出来,都必须基于对现有理论的全面梳理和占有,并把高深的理论转化为简单易懂的提纲和指标。尤其是,如何用调研和评估所得的数据来证实与证伪,这都必须要依靠一定的理论素养,否则只是堆砌各种数字和案例,那不是学术研究,更写不好调研报告和评估报告。
 
    法治国情调研室走到今天,培养了一批喜欢调研和评估的年轻学者,他们对这些工作有着浓厚的兴趣和很强的职业尊荣感,因为很多经他们之手开展的研究对某些领域的法治进展或多或少产生了作用。当然,这个过程是艰辛的,因为每年发布调研与评估报告后,总会惹到某些地方和部门,为此,有杀上门来讨说法的,有发来公函隔空叫板的。好在在我们讲清我们是谁、我们为什么评估、我们怎么评估、你们为什么被评出了很多问题后,这些地方和部门都欢天喜地地走了,甚至很多回过头来希望更多地跟他们交流,帮他们找到问题,为他们提出完善的建议。在这个过程中,我们的研究人员日渐成长起来,也把自己的研究心得潜移默化地传递给了一些地方和部门。在这种良性互动中,我们切实感受到学术研究应当以推动法治发展为己任,也深切领会到我们究竟应当如何作研究。
 
    法治国情调研室经过十年发展历程,取得了很多的进步和成果。这离不开首任主任田禾研究员十年如一日的辛劳付出,她时刻保持着的对党和国家的一颗赤诚之心、对人民大众的一片深爱之情感染着每一个人,面对各种艰难险阻时的身先士卒、淡定从容、举重若轻、不轻言放弃的决心和勇气鼓舞着每一个人。所以,十年下来,研究室保持了一股团结向上的正气,能够集中力量办大事。
 
    研究室的发展离不开所有成员,包括进进出出的学术助理们。这是一个年轻的研究室,几乎是40岁以下的年轻人,大家朝气蓬勃,说说笑笑,互帮互助,每个人都有一技之长,每个人都可以独当一面。
 
    十年风雨路、十年磨一剑,研究室的每一次进步都离不开法学研究所历任所领导、各兄弟研究室、各职能部门乃至院内其他研究所专家的鼎力支持,所有荣耀都是法学研究所的。在此,向所有支持过、支持着我们前行的领导、朋友们致以衷心的感谢!
下个十年,愿我们与法学研究所的每一分子共同迎接法治中国建设的新时代,共同见证法学研究所的新辉煌!


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