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关于在公安机关看守所设置留置执行场所的建议

  深化监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,“用留置取代‘两规’措施”能否顺利施行,直接影响到国家反腐败工作的规范化、法制化进程。结合北京市公安监所管理工作的实践和留置试点的经验,笔者认为留置取代“两规”应解决“两规”决定和执行机关一体化、过程神秘化的问题,以宪法为根本法律依据,以《国家监察法》为上位法,制定完善配套的法律法规体系,充分利用看守所的先天优势和后续可开发资源,在看守所开辟留置专区执行留置。
 
  一、在公安机关看守所设置留置执行场所的理由
 
  (一)看守所职责任务和管理沿革具备留置执行场所的先天优势
  《刑事诉讼法》和《看守所条例》规定了看守所的职责任务。通过对比可以看出,看守所和留置场所在法律性质和职能作用上均有共通之处:一是适用对象的规定上有重合。据2017年12月公布数据显示,北京留置61人,39人因构成犯罪移送司法机关,浙江留置160人,70%以上因构成犯罪移送司法机关,可见留置对象涉嫌公职犯罪的人员占较大比例。二是职能作用相似。看守所的主要职能是保障刑事诉讼活动的顺利进行,留置场所的目的则是保证监察调查工作的顺利进行,二者在刑事侦查和监察调查阶段的作用基本相同。三是有关折抵刑期的规定一致。被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限应当折抵刑期。四是看守所管理模式完全符合“留置期间保障被留置人员的饮食、休息,提供医疗服务”等需求。
  (二)符合公权力相互监督的谦抑性原则
  监察留置作为最为严厉的调查手段,会限制公民的人身自由,似乎不宜由监察委单独裁决并执行,可以针对留置措施制定更加严密严格的程序规则,给予更加谦抑审慎的法治关照。《国家监察法》草案专门规定了“对监察机关和监察人员的监督”。但是对留置执行过程的监督未见明确规定。如果将留置措施交由公安局看守所的留置专区执行,这一问题将迎刃而解。首先,由公安机关配合监察委执行留置措施,实现了留置决定机关和执行机关分离;其次,留置专区纳入驻看守所检察室的监督范围,同时实现了检察院对监察委留置调查和公安局留置执行过程的监督;其三,在看守所留置专区执行留置,可以在办案程序上与刑事诉讼的逮捕程序保持无缝衔接,从证据衔接上也可遏制非法证据产生,防止公权力滥用。
  (三)可以兼顾调查工作保密性和社会公开监督的需要
  留置措施在监察改革试点实践中从神秘模糊逐步走向清晰公开,如何防止其不被滥用,特别是如何接受社会监督、法律监督成为公众关注的热点。《国家监察法》规定:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查;监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。显然,原来“两规”的办案基地或者临时指定的旅馆、招待所等场所已经不能适应法治轨道上的监察留置工作。但是,反腐败斗争的对象盘根错节,案情错综复杂,犯罪手段隐蔽,案件内容往往涉及国家秘密和国家利益,对监察调查工作的保密性要求很高,而看守所则兼具先天的保密安全优势和依法公开接受监督的条件。以北京为例,市、区两级看守所大多都是同级纪检部门批准设立的反腐倡廉教育基地,在满足留置对象的日常生活所需、配合监察机关调查工作保密性的同时,又能实现对社会公开,接受公众监督。
  (四)有利于监察程序向刑事程序的衔接
  对于留置的性质,目前有行政属性说,刑事侦查活动说和“准羁押措施”说,从不同的角度观察,以上三种观点都有其根据与合理性。笔者认为,以“二元”思路来理解监察措施“留置”更为全面。即,监察措施是兼具行政强制措施和刑事侦查强制措施属性的特定调查措施,如果在一般违法违纪案件中使用留置措施,留置具有行政属性;如果在查处职务犯罪案件中使用留置措施,则留置具有刑事属性。同时,其行政属性在案件性质转化的情况下亦可转化为刑事属性。因此在看守所设置留置专区,而不是将留置对象与犯罪嫌疑人混关混押,既体现了与刑事诉讼法“刑事羁押”的区别,又为监察留置向刑事诉讼程序的顺利衔接提供便利条件。比如,在浙江的实践中,从解除留置到采取逮捕措施基本都是同一天完成,在看守所留置专区完成对接手续实现了监察程序向司法程序的无缝衔接。
  (五)能够保证留置对象的人身健康安全
  监察委查办的案件当事人都是手握公权力的6类国家公职人员,且以领导干部居多,通常情况下,此类人员社会关系复杂,年龄偏大,身体健康状况一般。他们被采取留置措施后,由于精神高度紧张和较大的心理落差,容易出现身体健康问题,还有的企图采取极端行为对抗调查,或者抱有伺机脱逃等心理。在看守所内设置留置专区,既有戒备森严的人防、技防、物防安全屏障,又具备驻所医务室24小时值守、入所健康体检、患病人员管控、远程会诊和专家巡诊等全方位的医疗保障。看守所与社会医院、办案单位通过健全机制,开辟突发疾病救治和变更强制措施两个“绿色通道”,可以有效预防留置对象出现疾病死亡等情形,避免留置对象死亡引发的死因异议纠纷。
  (六)节约改革成本
  基于监察委办案常态化、反腐法治化的推进,有必要建立监察委专用的留置场所。但是一味追求成立新的机构,建设新的场所恐将造成人、财、物、时间成本等资源的浪费。在看守所内设置留置专区,只需经过必要的软硬件改造,就可以最大化利用看守所完备的设施和成熟的管理经验,为合法合规使用留置措施实现监察职能目的提供最全面的保障。
 
  二、留置场所规范化设置的几点意见
 
  在看守所设置留置专区虽然具备一定优势和便利条件,但是如果看守所在未经改造和制度完善条件下执行留置,容易造成监督空白和安全隐患,因此笔者建议从法律体系完善、软硬件升级改造、归口规范管理和制度顶层设计等四个方面提升看守所留置专区的法治化建设和规范化管理。
  (一)修订完善配套法律法规推动留置场所法治化建设
  新修订的宪法赋予了监察法新型的公权力,《国家监察法》正式颁布后,根据法律效力位阶原则,与其冲突的同位法、下位法将面临着调整和服从。如果监察留置交由公安机关看守所留置专区执行,会涉及到:《人民警察法》和《看守所法》的调整。为进一步规范留置措施的法治化规范化运用,需尽快填补法律空白和盲区,防止公权力滥用或者授人以柄。应在《监察法》的框架内,完善配套法律法规和执法规范性文件,制定监察法实施细则和留置措施管理法规,加强监察与公安、检察机关的业务对接。
  (二)根据地域特点对看守所设置留置专区进行软硬件改造
  根据《国家监察法》草案的规定,省、市、县三级设立监察委员会,分级行使监察权,但是为防止串供泄密,留置场所的设置不宜和监察委员会的设置一一对应,留置对象不适合混关混住,建议采取单独留置单间管理。以北京为例,2017年1月至2018年1月共留置63人,16个市辖区平均每个区执行留置不足4人,若每个区都在看守所设置留置专区必将造成极大的资源浪费。因此,为有效整合利用资源,建议采取“就近、跨区、集中”的模式设置留置专区,承担执行留置任务。在东南西北四个区域分别选取安全保障设施完备、管理规范、地理位置适当的看守所进行留置专区的改造,隔离出专门区域进行留置室和留置审讯室,加装技防安防设施,研发被留置人员信息数据管理系统,提升留置专区的科技应用水平,并出台相应的规章制度,明确留置对象的范围。
  (三)授权公安机关监所管理职能部门将留置专区归口管理
  公安机关监所管理部门是专责指导监督辖区内公安监所业务工作的职能部门,增加其对留置专区的相关工作职能,可促进留置专区归口管理,实现条块结合专业化、规范化管理。以北京市为例,公安机关监所管理部门可与监察委对接、协调全市执行留置工作,检查、指导市公安局看守所留置专区管理、运行情况,指导、监督市公安局看守所留置专区应急处置留置对象病亡、舆论炒作等突发情况;负责与市监察委、市公安局相关部门协调市局看守所留置专区陪护人员招录、使用及后勤保障等工作;负责请示、研究、解决市局看守所留置执行中出现的新问题、新情况等工作;制定完善留置专区相关管理制度等。
  (四)高度重视留置场所规范化管理的顶层设计
  在看守所设置留置专区,被调查人员进出留置场所及其被留置期间的安全管理关系到调查工作的开展以及被调查人员的权利的保障,这需要监察委会同公安、检察机关出台专门的留置执行管理办法和相关的规章制度,重新设计一套区别于现有看守所收押看管犯罪嫌疑人的工作流程。首先,留置专区对外与看守所的关系要有所区分,建议在看守所加挂留置专区的标牌,例如:“海淀区看守所”加挂“海淀区监察留置专区”的标牌,对内可以一个班底一体化运行。其次,工作流程应涵盖监察委、公安机关、驻所检察室之间的工作程序衔接和相互配合及监督,同时厘清留置期间三机关各自的分工和责任承担。其三,该流程还应将业务操作过程与科技信息化应用深度融合,发挥科技应用对科学依法文明管理的支撑作用。当监察委做出留置决定,看守所留置专区应先行查验文书证件,对被调查对象开展入所体检安检、个人信息核对录入、安排留置室、巡视谈话等工作,所有被留置对象的个人信息数据及留置专区监控录像在经过加密处理后应同步上传驻所检察室,驻所检察室对监察委留置程序执行及看守所是否履行看管职责行使监督权。其四,制度顶层设计还应遵循节约、高效、务实的原则最大化合理化利用现有资源,比如安检、体检、巡诊、出所就医等人力物力可利用看守所现有警力和设备,而对看护人员的配备上,应组建政治素质高、保密意识强、业务能力过硬的专业看护管教队伍,实行全天候无死角全方位看护管理。


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